Órdenes de pago de multas y ejecución administrativa en los Países Bajos

Cuando una autoridad neerlandesa determina que su empresa o propiedad infringe un permiso, una norma de zonificación o un estándar ambiental, rara vez comienza con una multa. Comienza con una orden: ya sea una orden sujeta a pago de multa ( last onder dwangsom ) o una orden de ejecución administrativa ( last onder bestuursdwang ). Ambas son sanciones reparadoras según la Ley General de Derecho Administrativo (Algemene wet bestuursrecht, Awb), y ambas se vuelven difíciles de impugnar una vez que vencen los breves plazos. En inglés, "penalty payment" también abarca la sanción civil que un tribunal impone a una orden judicial y las multas penales recaudadas por la Agencia Central de Recaudación Judicial (CJIB). Este artículo no trata sobre ninguna de las dos: trata sobre la orden administrativa dwangsom.

Dos sanciones de reparación con un mismo propósito.

El capítulo 5 del Código Administrativo de los Estados Unidos (CUE) divide las sanciones administrativas en reparadoras y punitivas. Una sanción reparadora (art. 5:2 CUE) tiene como objetivo poner fin a una infracción, subsanarla, prevenir su repetición o limitar sus consecuencias. No busca perjudicarle, y esta distinción es fundamental para lo que sigue.

El pedido está sujeto a un pago de penalización.

El artículo 5:31d de la Ley de Reforma Administrativa de la Ley (Awb) define esto como una orden para subsanar la infracción total o parcial, junto con la obligación de pagar una multa si la orden no se cumple a tiempo. La autoridad no actúa directamente: impone un costo al incumplimiento continuado y deja la decisión en sus manos.

La orden de ejecución administrativa

El artículo 5:21 de la Ley de Reforma Administrativa de la Construcción define esto como una orden para subsanar la infracción, junto con la facultad de la autoridad para llevarla a cabo directamente mediante acción física, en caso de que usted no proceda con la demolición, el cierre, la remoción o la limpieza del sitio. Los costos se le cobrarán a usted.

La autoridad competente para imponer medidas coercitivas administrativas puede, en su lugar, imponer una multa (art. 5:32 Awb), y normalmente lo hace, ya que resulta más económico. La ejecución en especie se reserva para los casos en que la autoridad no puede esperar o el dinero no es suficiente. No puede aplicarse ambas medidas simultáneamente ante la misma infracción (art. 5:6 Awb).

Comparando los dos pedidos

Por qué esto no es una multa administrativa

Una multa administrativa ( bestuurlijke boete , art. 5:40 Awb) es punitiva: una obligación incondicional de pago, impuesta por algo ya hecho. Por lo tanto, cuenta con las garantías del derecho penal: ninguna pena sin culpa, derecho a guardar silencio, proporcionalidad, prohibición de doble castigo. Una sanción reparadora no cuenta con ninguna de estas garantías. La culpa es irrelevante: se puede recibir una orden de pago de multa por una infracción que no se pretendía ni se conocía. Las únicas preguntas son si existe una infracción, si se es infractor y si se puede subsanar. Dado que cumplen propósitos diferentes, una multa y una sanción reparadora pueden imponerse por la misma infracción, y las empresas suelen recibir ambas.

El deber de hacer cumplir

Las autoridades neerlandesas no pueden hacer la vista gorda. Según el principio de obligación de hacer cumplir la ley ( beginselplicht tot handhaving ), una autoridad que detecta una infracción debe, en general, actuar en consecuencia.

La División de Jurisdicción Administrativa del Consejo de Estado reformuló su criterio estándar el 5 de marzo de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678). La formulación anterior preguntaba si las «circunstancias especiales» justificaban una excepción; la nueva formulación mantiene la ejecución como punto de partida, pero plantea la excepción en términos de proporcionalidad: la autoridad solo puede abstenerse cuando las circunstancias del caso concreto tengan tal peso que el interés público que se persigue con la ejecución deba ceder. La ejecución sigue prevaleciendo en la gran mayoría de los casos, pero el razonamiento ahora es una evaluación explícita de proporcionalidad, lo que ofrece a un destinatario bien preparado más argumentos para debatir.

Perspectiva concreta de legalización

La excepción clásica es la posibilidad real de que la infracción se legalice, normalmente porque hay una solicitud de permiso pendiente sin motivo para esperar una denegación. El umbral es realmente concreto: no basta con la intención de solicitarlo, ni tampoco una solicitud que claramente no puede prosperar. Cuando la legalización sea realista, presente la solicitud primero.

Desproporcionalidad y otros motivos

También se puede denegar la aplicación de la ley cuando resulte desproporcionada o vulnere el principio de igualdad o las expectativas legítimas. La desproporcionalidad suele prevalecer cuando la infracción es menor, de larga data, no perjudica a nadie y su reparación es costosa, y fracasa cuando se perjudica a un tercero.

¿Quién lo hace cumplir y sobre qué base?

El Título 5.3 de la Ley de Construcción y Urbanismo (Awb) proporciona la maquinaria, no la potestad; esta última proviene de la legislación sectorial. En materia de construcción, urbanismo y medio ambiente, la Ley de Medio Ambiente y Urbanismo asigna la tarea de aplicación a la autoridad competente (art. 18.2 de la Ley de Ordenación del Territorio), generalmente el ejecutivo municipal, mientras que las agencias ambientales regionales realizan el trabajo; el art. 125 de la Ley de Ordenación del Territorio (Gemeentewet) fundamenta esa potestad municipal. Los organismos reguladores sectoriales, desde la Autoridad Laboral de los Países Bajos hasta la Autoridad de Protección de Datos de los Países Bajos, ostentan sus propias competencias en virtud de las mismas normas de la Awb.

La solicitud de cumplimiento por parte de terceros

Este mecanismo suele pasar desapercibido para las partes extranjeras, y tiene dos caras. Una parte interesada puede obligar a una autoridad a tomar una decisión de ejecución mediante la presentación de una solicitud de ejecución ( handhavingsverzoek ): vecinos contra obras de construcción, competidores contra rivales sin permiso, inquilinos contra propietarios. Si se inicia una acción de ejecución en su contra, el expediente a menudo se originó con la carta de otra persona.

Cómo hacer uno

Una solicitud de ejecución es una petición en el sentido del art. 1:3 Awb. No hay un formulario prescrito; lo que importa es el fondo:

• Solicita expresamente que se tomen medidas coercitivas. No lo llames queja ni informe; una queja no tiene por qué ser respondida con una decisión.
• Identifique con precisión la infracción: la dirección o instalación, la conducta y la norma infringida (una condición del permiso, el plan ambiental, una norma legal).
• Explique por qué es usted parte interesada (art. 1:2 Awb): proximidad, interés comercial directo o situación jurídica afectada. Sin una explicación, no podrá forzar una decisión.
• Adjunte pruebas fechadas (fotografías, medidas, correspondencia, extractos de registros), indique qué sanción considera apropiada y solicite que se le mantenga informado.

El deber de la autoridad de decidir

Dado que la solicitud es una petición, la autoridad debe resolver en un plazo razonable, en cualquier caso dentro de ocho semanas, salvo que la ley disponga lo contrario (art. 4:13 Awb), plazo que solo puede prorrogarse mediante una decisión debidamente notificada. La negativa a ejecutar la orden es susceptible de objeción y apelación. El silencio también es sancionable: tras una notificación escrita de incumplimiento, la autoridad puede ser sancionada con una multa por demora en la resolución (art. 4:17 Awb), y se puede interponer un recurso contra la falta de resolución. Por eso, una solicitud tiene prioridad sobre una queja: impone un plazo a la autoridad.

¿Qué precede a la orden?

Una orden judicial casi nunca es el primer documento. La secuencia habitual es un informe de inspección, seguido de una carta de advertencia que detalla la orden prevista y solicita su opinión. Esta solicitud no es una mera cortesía: lo que usted diga pasará a formar parte del expediente que un tribunal consultará posteriormente.

Una autoridad también puede actuar antes de que se produzca cualquier infracción. El artículo 5:7 de la Ley de Protección de Activos (Awb) permite una sanción correctiva en cuanto el riesgo de infracción sea claramente inminente. El umbral es exigente: debe existir una probabilidad casi certera de que se infrinja una norma legal específica, demostrada mediante actos concretos y no por mera sospecha. Las órdenes preventivas son habituales cuando una empresa anuncia una actividad para la que no posee permiso.

Lo que debe contener el pedido

La mayoría de las impugnaciones se ganan con contenido defectuoso. El pedido debe:

• identificar la infracción, con la norma infringida y los hechos en los que se basa;
• Describa las medidas correctivas requeridas (art. 5:24 y art. 5:32a Awb), con la suficiente claridad como para que sepa qué las extinguirá; “cesar la infracción” suele ser demasiado vago cuando la infracción puede terminar de varias maneras;
• Indique un plazo para el cumplimiento: para la ejecución en especie, el plazo dentro del cual debe cumplirse la orden; para una orden de pago de multa, el plazo durante el cual puede cumplir sin que se genere ningún pago. Debe hacer que el cumplimiento sea realmente posible y no ser más largo de lo necesario;
• ser notificado al infractor, y para la ejecución administrativa también a aquellos con derecho a usar la propiedad y a cualquier parte que haya solicitado la ejecución (art. 5:24 Awb);
• para la ejecución en especie, indique en qué medida se le cobrarán los costos (art. 5:25 Awb).

Esto se sustenta en un requisito que los tribunales toman muy en serio: el destinatario debe tener la capacidad real de cumplir. Si para subsanar la infracción se requiere un permiso que usted no posee, un terreno que no controla o la cooperación de un tercero, la orden puede ser impugnada.

¿Quién puede ser el destinatario?

Solo se puede ordenar al infractor que subsane la infracción, y el Consejo de Estado restringió este concepto el 31 de mayo de 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071), equiparándolo al de autor funcional en el derecho penal. En términos generales, una persona es infractora si la conducta se produjo dentro de su ámbito de control y la aceptó, o si no actuó con la diligencia que razonablemente se esperaba de ella.

• Arrendatario. La persona que realiza físicamente la actividad suele ser el autor del delito y el destinatario natural.
• Propietario o arrendador. Desde 2023, el propietario ya no es automáticamente responsable de las acciones del inquilino; debe demostrar control y aceptación. Sin embargo, el propietario que no se interesa por el uso del inmueble sigue expuesto: la diligencia debida implica inspecciones periódicas, restricciones contractuales de uso y la actuación ante señales de alerta.
• Director. Un director puede ser considerado delincuente a título personal si se cumplen los criterios, lo cual es importante, porque una orden contra una empresa sin activos tiene poco valor.
• Comprador. En principio, una orden judicial es personal, pero en el ámbito de la construcción, el artículo 18.4a de la Ley de Ordenación del Territorio (Omgevingswet) permite que una autorización de reparación sea vinculante para los sucesores legales, por lo que la orden puede transmitirse con la propiedad. Pregunte sobre la correspondencia relativa a la ejecución, las órdenes vigentes y las cantidades impagadas; una simple búsqueda de permisos no es suficiente.

Cómo funciona el pago de la penalización

Conforme al art. 5:32b de la Ley de Reclamaciones por Agravios (Awb), la autoridad establece el monto de tres maneras: una suma global, un monto por unidad de tiempo durante la cual no se cumple la orden o un monto por cada infracción. Asimismo, debe establecer un máximo por encima del cual no se devengan más sumas, y los montos deben guardar una relación razonable con la gravedad del interés vulnerado y el efecto previsto de la orden. Muchos municipios publican tarifas estándar; cualquier desviación injustificada constituye un motivo de impugnación.

La característica fundamental es la pérdida automática del derecho a reclamar. Si el plazo de cumplimiento expira y la infracción persiste, el pago se vuelve exigible automáticamente: sin necesidad de resolución judicial, comunicación directa ni discreción alguna. El artículo 5:33 de la Ley de Reclamaciones por Agravios (Awb) exige entonces el pago en un plazo de seis semanas. Es frecuente que las empresas descubran meses después que se acumuló una suma considerable durante las negociaciones con un inspector. La negociación no interrumpe el plazo; solo lo hace una resolución que lo prorrogue o suspenda.

La decisión de cobro

Antes de exigir el pago, la autoridad debe tomar una decisión de cobro ( invorderingsbeschikking , art. 5:37 Awb), y debe tomarla si una parte interesada lo solicita, decidiendo en un plazo de cuatro semanas, que es como un vecino que obtuvo la orden mantiene la presión. La decisión de cobro está sujeta a objeción y apelación por separado, y el art. 5:39 Awb concentra el litigio: una objeción o apelación contra la orden también abarca la decisión de cobro en la medida en que se impugne. El art. 5:31c Awb hace lo mismo para la ejecución en especie y la tasación de costas. Existe una obligación correspondiente de cobrar, con excepción únicamente en circunstancias especiales (ABRvS 13 de junio de 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968); la dificultad o la alegación de que el importe es excesivo normalmente no justifican dicha excepción.

Fundamentalmente, el cobro no constituye una segunda oportunidad para impugnar la orden. Una vez que la orden es firme, su legalidad queda establecida y, por lo general, no puede reabrirse al reclamar el dinero. El Consejo de Estado permite una excepción limitada y de aplicación restrictiva, esencialmente cuando resulta evidente que no hubo incumplimiento o que el destinatario no era infractor (sentencias del 27 de febrero de 2019, incluida ECLI:NL:RVS:2019:466). Impugne la orden al recibirla, no al recibir la factura. Tenga en cuenta también que el derecho a cobrar caduca un año después de la fecha de caducidad (art. 5:35 Awb). Este plazo es corto y las autoridades suelen pasarlo por alto.

Ejecución en especie y recuperación de costos

Si usted no cumple con una orden de ejecución administrativa, la autoridad la ejecutará directamente. En casos urgentes, podrá actuar sin orden previa; cuando no pueda esperar una decisión, podrá actuar de inmediato y dictarla posteriormente (art. 5:31 Awb).

Los costos corren a cargo del infractor, salvo que no puedan imputarsele total o parcialmente de forma razonable (art. 5:25 Awb). Estos incluyen los gastos de preparación incurridos después de transcurrido el plazo de cumplimiento, que siguen siendo exigibles incluso si se cumple en el último momento. La autoridad debe fijar el monto dentro de los cinco años siguientes a la aplicación de la orden de ejecución, y la liquidación es ejecutable mediante un auto de ejecución conforme al Título 4.4 Awb, con fuerza de sentencia judicial. No existe preferencia legal general sobre los bienes inmuebles para estos costos: la autoridad los recupera mediante un auto de ejecución conforme al Título 4.4 Awb como acreedor ordinario, sin garantía real ni prelación hipotecaria.

Objeción, apelación y medidas cautelares

El artículo 5:34 de la Ley de Reclamaciones por Agravios (Awb) ofrece dos alternativas para evitar el litigio. Cuando el cumplimiento sea total o parcialmente imposible, de forma permanente o temporal, la autoridad podrá levantar la orden, suspenderla o reducir el importe; y cuando la orden haya permanecido vigente durante un año sin que se haya devengado ningún pago, el infractor podrá solicitar su levantamiento. La denegación está sujeta a objeción y apelación.

El procedimiento judicial habitual consiste en presentar una objeción ante la autoridad competente en un plazo de seis semanas a partir de la notificación; interponer un recurso ante el tribunal de distrito en un plazo de seis semanas a partir de la resolución sobre la objeción; y, en la mayoría de los casos medioambientales, interponer un recurso adicional ante el Consejo de Estado. El plazo de seis semanas es estricto y las objeciones presentadas fuera de plazo se consideran inadmisibles salvo en circunstancias excepcionales.

Nada de esto suspende la orden. Una objeción o apelación no interrumpe el plazo de cumplimiento ni impide que se devenguen los pagos. El único mecanismo que realmente detiene la ejecución es una solicitud de medidas cautelares ante el juez competente, disponible una vez que la objeción o apelación esté pendiente. El juez puede suspender la orden, extender el plazo de cumplimiento o suspender la decisión de cobro, y las solicitudes urgentes se tramitan con rapidez. Si el plazo es corto y tiene intención de impugnar la orden, prepare la solicitud de medidas cautelares junto con la objeción, no después.

Orientación práctica

Responda adecuadamente a la carta de advertencia. Trátela como la primera instancia del litigio. Corrija por escrito los errores de hecho del informe de inspección, indique qué impugna y qué medidas tomará, y proponga un plazo de cumplimiento realista, justificando su decisión.

Documente el cumplimiento a medida que ocurra. La penalización es automática y la responsabilidad de demostrar que el incumplimiento cesó a tiempo recae sobre usted. Conserve fotografías fechadas, albaranes, facturas del contratista y declaraciones de finalización firmadas, y notifique a la autoridad por escrito en cuanto finalice el trabajo, solicitando una inspección.

Cuidado con el cumplimiento parcial. Esta es la trampa más costosa del sistema. Si una orden enumera varias medidas y usted cumple la mayoría, no se cumple ninguna: se debe pagar la suma total como si no hubiera hecho nada, llegando al máximo si se calcula por unidad de tiempo. Si no puede cumplir parte de la orden, presente una solicitud conforme al art. 5:34 de la Ley de Reclamaciones por Agravios o una solicitud de medidas cautelares antes de que expire el plazo; no haga lo que pueda y espere.