Una decisión gubernamental puede tener consecuencias de gran alcance. Una multa de decenas de miles de euros, el cierre de su vivienda o local comercial, una sanción económica o la revocación de un permiso del que depende su empresa. Durante mucho tiempo, el margen de maniobra en estos casos era limitado: siempre que el organismo administrativo se ciñera a la letra de la ley, la decisión solía ser ratificada por el tribunal, por muy severa que resultara. Comprender el principio de proporcionalidad desde el principio puede ayudarle a evitar errores costosos.
Esa situación ha cambiado en los últimos años. En parte influenciada por el escándalo de las ayudas para el cuidado infantil, los tribunales administrativos han sometido las decisiones gubernamentales a un análisis más exhaustivo, aplicándoles el principio de proporcionalidad. Este análisis no es igual de riguroso en todos los casos; su intensidad varía según el tipo de decisión. Y con el proyecto de ley que refuerza la función de protección de la Ley General de Derecho Administrativo (Wet versterking waarborgfunctie Awb), dicha protección podría reforzarse aún más. En este blog explicamos qué ha cambiado y qué implica para usted si desea impugnar una decisión gubernamental.
¿Qué es el principio de proporcionalidad?
El principio de proporcionalidad es uno de los principios generales de la buena administración y se recoge en el artículo 3:4 de la Ley General de Administración (Algemene wet bestuursrecht, Awb). Dicho artículo consta de dos párrafos. El primero exige que el órgano administrativo pondere los intereses directamente implicados en la decisión. El segundo contiene el criterio de proporcionalidad propiamente dicho: las consecuencias negativas de una decisión para una o varias partes interesadas no pueden ser desproporcionadas en relación con los objetivos perseguidos por dicha decisión.
En pocas palabras: el gobierno puede perseguir un objetivo —como mantener el orden público o combatir las infracciones—, pero los medios que emplea para lograrlo no deben ser más costosos de lo necesario. Por lo tanto, la razón de ser de este principio no es eliminar toda consecuencia negativa, sino prevenir las consecuencias negativas innecesarias.
Una norma similar se aplica a las normas de política. Según el artículo 4:84 de la Ley de Administración Pública, un organismo administrativo actúa de conformidad con su norma de política, salvo que, debido a circunstancias especiales, dicha actuación tuviera consecuencias desproporcionadas para una parte interesada en relación con los objetivos perseguidos por la norma. En este caso también, la proporcionalidad actúa como mecanismo de protección contra resultados injustos.
La vieja línea: la "prueba de arbitrariedad" deferente.
Hasta hace poco, los tribunales administrativos revisaban las decisiones con suma cautela. El criterio aplicable era el de arbitrariedad, que se originó en la conocida sentencia Maxis/Praxis de 1996. El tribunal solo se preguntaba si el órgano administrativo, tras sopesar todos los intereses en juego, podría haber llegado razonablemente a su decisión. Únicamente intervenía el tribunal cuando el desequilibrio era tal que ningún órgano administrativo razonable podría haber decidido como lo hizo.
En la práctica, ese umbral era excepcionalmente alto. Por lo tanto, los ciudadanos y empresarios que se veían desproporcionadamente afectados por una decisión a menudo se quedaban con las manos vacías, incluso cuando su situación era desesperada.
El punto de inflexión: las sentencias de febrero de 2022
El 2 de febrero de 2022, la División de Jurisdicción Administrativa del Consejo de Estado marcó un nuevo rumbo en las llamadas sentencias de febrero. En el caso más conocido —el cierre de una residencia en Harderwijk en virtud de la Ley del Opio (artículo 13b, la llamada Ley de Damocles)— la División se apartó expresamente del antiguo criterio de arbitrariedad.
Desde entonces, cuando hay motivos para ello, el tribunal evalúa tres puntos de vista:
- Idoneidad —¿Es la decisión adecuada para lograr el objetivo previsto?
- Necesidad —¿Era necesaria la medida, o podría haber bastado con una medida menos drástica?
- Balance —¿Considerando todos los factores, la decisión guarda una proporción razonable con las consecuencias para la persona afectada?
Es importante destacar que estos tres puntos de vista no se aplican en todos los casos como una prueba fija y obligatoria de tres pasos. El tribunal determina, caso por caso, de acuerdo con los argumentos presentados, si entran en juego la idoneidad, la necesidad y el equilibrio, y en qué medida. La intensidad de la revisión tampoco es fija, sino que funciona como una escala gradual: cuanto más importantes sean los intereses del ciudadano, más graves sean las consecuencias y cuanto más afecte una decisión a los derechos fundamentales, más exhaustiva será la revisión del tribunal. En el caso Harderwijk, la División dictaminó que el alcalde no había prestado suficiente atención a los intereses del inquilino y sus hijos, algunos de ellos menores de edad, por ejemplo, a la cuestión de si la familia podría regresar a la vivienda tras el cierre.
Extendido a estatutos y decisiones vinculantes
El desarrollo no se detuvo ahí. El 1 de marzo de 2023, el pleno de la Sala dictaminó en dos casos relativos a prestaciones por cuidado infantil sobre la revisión formal de una ley. El punto de partida sigue siendo que el tribunal administrativo no puede revisar dicha ley sustantivamente en contra de la Constitución ni de los principios generales del derecho; la prohibición de revisión del artículo 120 de la Constitución lo impide. Sin embargo, el tribunal puede evaluar si la aplicación de una disposición legal debe anularse en un caso específico, pero solo en caso de circunstancias especiales que el legislador no tuvo plenamente en cuenta al aprobar la ley. Significativamente, en estos dos casos la Sala sostuvo precisamente que no existían tales circunstancias especiales: el legislador había aceptado conscientemente las consecuencias del estricto plazo de aplicación. Por lo tanto, el margen de maniobra del tribunal en este caso es limitado.
El Tribunal de Apelaciones de Comercio e Industria (CBb) perfeccionó el criterio el 26 de marzo de 2024 para las decisiones vinculantes, es decir, aquellas en las que el órgano administrativo no tiene discrecionalidad. Dicha decisión puede revisarse conforme al principio de proporcionalidad, incluso cuando se basa en una normativa de aplicación general. Sin embargo, cabe señalar un matiz importante: en el caso de una potestad vinculada, la ponderación general de intereses ya está contenida en la normativa. Por consiguiente, la revisión se centra en el equilibrio fundamental, es decir, en si la aplicación en el caso concreto resulta excesivamente onerosa. Así pues, no se trata de una nueva ponderación de intereses en cada decisión vinculante. No obstante, el denominador común de todas estas resoluciones es el mismo: la dimensión humana está adquiriendo mayor relevancia en el derecho administrativo.
¿Qué aporta la Ley que refuerza la función de protección de la AWB?
La jurisprudencia ya se ha consolidado en gran medida. Además, se encuentra en marcha un proceso legislativo que busca reforzar la protección jurídica. Esto se refiere al proyecto de ley que fortalece la función de salvaguardia de la Ley de Derechos Humanos (Awb), el cual, entre otras cosas, busca ampliar el significado del principio de proporcionalidad (mediante una enmienda al artículo 3:4, párrafo 2, de la Awb) e incluye garantías procesales adicionales para los ciudadanos. También se pretende modificar el artículo 120 de la Constitución para que, en ciertos casos, las leyes formales puedan ser revisadas en función de los derechos fundamentales.
Ninguna de las dos vías constituye aún ley aplicable: se refieren, respectivamente, a un proyecto de ley y a una intención legislativa. Mientras no se modifique el artículo 120 de la Constitución, la prohibición de revisión vigente continúa en vigor. La dirección es clara: un derecho administrativo más receptivo y con mayor atención a la dimensión humana; sin embargo, la posición jurídica actual aún se rige por la jurisprudencia antes mencionada.
¿Qué significa esto para usted en la práctica?
Para quienes discrepan con el gobierno, esta es una buena noticia. Una decisión que parece formalmente correcta no es, por lo tanto, automáticamente legal. Si las consecuencias para usted son desproporcionadamente graves, el principio de proporcionalidad ofrece un fundamento real para impugnar la decisión. Esto influye, entre otros aspectos:
- una orden sujeta al pago de una multa o una orden sujeta a ejecución administrativa;
- una multa administrativa;
- el cierre de una vivienda o local comercial (por ejemplo, en virtud de la Ley Damocles);
- la retirada o denegación de un permiso;
- Decisiones de recuperación y revisión por parte de las autoridades de prestaciones o subsidios.
Es fundamental que usted presente una defensa oportuna y bien fundamentada. El tribunal evalúa la controversia con base en lo expuesto en el procedimiento (Artículo 8:69 Awb) y revisa la proporcionalidad de acuerdo con los argumentos presentados. Esto significa que su abogado debe fundamentar la desproporcionalidad de forma concreta y específica, con los hechos, las circunstancias personales y cualquier alternativa menos gravosa que sea relevante para su caso. Una queja general de que una decisión es "demasiado estricta" no es suficiente.
Tenga en cuenta, además, que, en principio, el plazo para interponer una objeción es de seis semanas, contadas a partir del día siguiente a la publicación de la decisión. Por lo tanto, no demore demasiado en buscar asesoramiento legal.
Law & More está aquí para ayudar
El derecho administrativo está en constante evolución, y la revisión de proporcionalidad ofrece oportunidades reales para impugnar una decisión desproporcionada. Al mismo tiempo, se requiere una considerable precisión jurídica para aprovechar al máximo esas oportunidades. Los abogados de Law & More Contamos con una amplia experiencia en procedimientos de objeción y apelación contra el gobierno, y brindamos asistencia tanto a empresarios como a particulares.
¿Ha recibido una resolución con consecuencias desproporcionadamente graves? Contáctenos sin compromiso. Estaremos encantados de analizar su situación y determinar juntos la mejor estrategia.
Preguntas frecuentes
¿Qué es el principio de proporcionalidad?
El principio de proporcionalidad es un principio general de buena administración, recogido en el artículo 3:4, párrafo 2, de la Ley de Administración Pública. Significa que las consecuencias adversas de una decisión gubernamental no pueden ser desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido por dicha decisión. La razón de ser de esta decisión no es eliminar todas las consecuencias adversas, sino prevenir aquellas innecesariamente adversas.
¿Qué ha cambiado en la revisión de proporcionalidad?
Hasta 2022, los tribunales administrativos revisaban las decisiones con cautela, basándose en el criterio de arbitrariedad. Desde las resoluciones del Consejo de Estado de febrero de 2022, el tribunal puede evaluar la idoneidad, la necesidad y el equilibrio de una decisión. Esto no ocurre de la misma manera en todos los casos: la rigurosidad de la revisión aumenta a medida que los intereses y las consecuencias para el ciudadano cobran mayor importancia.
¿Puedo impugnar una decisión del municipio si resulta desproporcionada?
Sí. Si las consecuencias de una decisión le resultan desproporcionadamente graves en relación con su objetivo, puede impugnarla mediante una objeción y, si fuera necesario, mediante un recurso, amparándose en el principio de proporcionalidad. Es importante que justifique la desproporcionalidad de forma concreta, basándose en sus circunstancias personales y en alternativas menos gravosas.
¿Cuál es la diferencia entre una sanción punitiva y una no punitiva?
Una sanción punitiva, como una multa administrativa, tiene como objetivo causar daño y tradicionalmente ha sido objeto de un análisis exhaustivo. Una sanción no punitiva o correctiva, como una orden sujeta al pago de una multa o una resolución de recuperación, tiene como objetivo restablecer la situación. Estas decisiones no punitivas también se revisan ahora con mayor rigor conforme al principio de proporcionalidad.
¿Qué implica la Ley que refuerza la función de protección de la AWB?
Este proyecto de ley busca fortalecer la función protectora de la Ley de Protección de Datos (AWB), entre otras cosas, mediante la ampliación del principio de proporcionalidad (a través de una enmienda al artículo 3:4, párrafo 2, de la AWB) y la incorporación de garantías procesales adicionales. Aún no es ley vigente. Lo mismo ocurre con la intención de enmendar el artículo 120 de la Constitución.
¿Dentro de qué plazo debo presentar una objeción a una decisión?
En principio, se aplica un plazo de seis semanas para presentar objeciones, contado a partir del día siguiente a la publicación de la decisión. Dado que este plazo es breve y la defensa debe estar bien fundamentada, es recomendable buscar asesoramiento legal con suficiente antelación.
