Resumen
La legislación minera neerlandesa se encuentra en transición. La Ley de Minería (Mijnbouwwet) constituye la base para la exploración, producción y almacenamiento de minerales y energía geotérmica, pero ahora también abarca la seguridad, la protección del medio ambiente, los daños mineros, la indemnización por daños, el desmantelamiento y las nuevas formas de aprovechamiento del subsuelo. La experiencia con la extracción de gas en Groningen ha influido profundamente en la valoración jurídica y social de las actividades mineras.
Este artículo analiza el marco jurídico nacional y europeo, los principales actores institucionales, el sistema de permisos, la supervisión y el cumplimiento de la normativa, la responsabilidad civil por daños mineros y la resolución administrativa de daños llevada a cabo por el Instituto de Daños Mineros de Groningen (IMG). Posteriormente, aborda la eliminación gradual de la extracción de gas, la energía geotérmica, el almacenamiento de CO₂, el almacenamiento de hidrógeno y la garantía financiera para el desmantelamiento. El desarrollo central radica en que el derecho minero ya no se centra únicamente en facilitar la extracción, sino que también abarca cada vez más la seguridad, la indemnización por daños, el interés público y la transición energética.
1. Introducción: el derecho minero en transición
Desde el descubrimiento del yacimiento de gas de Groningen en 1959, los Países Bajos han contado con una larga tradición en la extracción de gas y, en menor medida, en la producción de petróleo en tierra y en alta mar. Durante mucho tiempo, este sector fue considerado un pilar del suministro energético nacional y de las finanzas públicas. Los terremotos que azotaron Groningen y los daños resultantes han transformado radicalmente esta percepción.
La legislación minera neerlandesa se encuentra, por tanto, en una encrucijada. Debe regular las actividades existentes de exploración, producción y almacenamiento, al tiempo que contempla la seguridad, la indemnización por daños, la protección del medio ambiente y la transición energética. La atención también se está desplazando de la extracción de hidrocarburos a un uso más amplio del subsuelo, incluyendo la energía geotérmica, el almacenamiento de CO₂ y el almacenamiento de hidrógeno.
Para el abogado en ejercicio, esto significa que un expediente minero rara vez puede analizarse desde una única perspectiva jurídica. Además de la Ley de Minería, son relevantes la Ley de Medio Ambiente y Planificación (Omgevingswet), la legislación europea, el derecho de responsabilidad civil y los procedimientos administrativos de indemnización. Este artículo reúne estos elementos en su contexto.
2. El marco jurídico nacional
2.1 Estructura de la Ley de Minería
La Ley de Minería , que entró en vigor el 1 de enero de 2003, unificó la exploración, producción y almacenamiento de minerales y energía geotérmica bajo un mismo marco jurídico. Esta ley se desarrolla con mayor detalle en el Decreto de Minería (Mijnbouwbesluit) y el Reglamento de Minería (Mijnbouwregeling), que contienen normas técnicas, financieras y de procedimiento.
El principio fundamental del sistema es que las actividades mineras no pueden realizarse sin autorización de derecho público. Se requiere una licencia para la exploración y producción de minerales conforme al artículo 6 de la Ley de Minería. La solicitud se evalúa, entre otros factores, en función de la idoneidad técnica y financiera del solicitante y la forma prevista de llevar a cabo la actividad. Los artículos 9a, 11 y 14 de la Ley de Minería también son relevantes en este caso.
Esta normativa de derecho público distingue las actividades mineras de las formas ordinarias de uso del suelo. El gobierno puede imponer condiciones a lo largo de todo el ciclo de vida de un proyecto: desde la exploración y producción hasta el almacenamiento, el cierre, el desmantelamiento y el mantenimiento posterior. El uso de la superficie y la relación con los titulares de derechos también están regulados. El deber de tolerar ciertas actividades mineras en el subsuelo se deriva del artículo 10.9 de la Ley de Medio Ambiente y Planificación (el “deber de tolerancia” para la minería). El artículo 4 de la Ley de Minería es relevante para el uso de la superficie y la compensación correspondiente.
2.2 La relación con la Ley de Medio Ambiente y Planificación
La Ley de Minería sigue vigente como legislación especial, paralela a la Ley General de Medio Ambiente y Planificación. No obstante, las actividades mineras deben evaluarse en conjunto con la legislación general de medio ambiente y planificación. Dependiendo de la actividad, también pueden ser relevantes las normas sobre evaluación de impacto ambiental, naturaleza, agua, ordenación del territorio y entorno físico.
Por lo tanto, el abogado en ejercicio no puede limitar el análisis únicamente a la licencia minera. También debe examinarse la relación con los planes ambientales, los intereses de la autoridad del agua, la protección de la naturaleza y cualquier evaluación de impacto ambiental. La Ley de Medio Ambiente y Planificación también determina qué autoridad ejerce la función de control en virtud de la legislación minera. El artículo 18.5a de la Ley de Medio Ambiente y Planificación establece que las funciones y facultades relacionadas con la minería que corresponden al Ministro son ejercidas por el organismo administrativo competente conforme al Capítulo 8 de la Ley de Minería.
Por lo tanto, la evaluación legal es compleja y multifacética: la Ley de Minería determina si la actividad minera puede llevarse a cabo y bajo qué condiciones, mientras que la legislación ambiental y urbanística impone requisitos adicionales sobre las consecuencias para el entorno físico habitable.
3. El marco europeo
La legislación minera neerlandesa debe aplicarse en el marco del derecho europeo. En lo que respecta a la extracción de petróleo y gas, revisten especial importancia las Directivas 94/22/CE, 2013/30/UE y 2009/31/CE.
La Directiva 94/22/CE regula las condiciones para la concesión y el uso de autorizaciones para la prospección, exploración y producción de hidrocarburos. Su objetivo es garantizar un acceso transparente y no discriminatorio a estas actividades. Por consiguiente, el sistema nacional de licencias debe aplicarse respetando la transparencia, la igualdad de trato y la competencia.
La Directiva 2013/30/UE contiene requisitos de seguridad adicionales para las operaciones de petróleo y gas en alta mar. Hace hincapié en la gestión de riesgos, la prevención de accidentes graves, la supervisión independiente y la limitación del daño ambiental. Por consiguiente, la seguridad de las actividades en alta mar no puede evaluarse únicamente en función de los requisitos técnicos de la propia instalación; la organización de la gestión de la seguridad y las responsabilidades del operador también desempeñan un papel fundamental.
La Directiva 2009/31/CE se aplica al almacenamiento geológico de CO₂. Regula, entre otras cosas, la selección y caracterización de los emplazamientos de almacenamiento, la monitorización, las medidas correctoras, el cierre del emplazamiento y la garantía financiera. La concesión de licencias nacionales debe interpretarse en este contexto. La normativa europea no constituye una fase de evaluación independiente de la legislación nacional, sino que sirve de base para la interpretación y aplicación de la normativa minera nacional.
4. Actores institucionales
4.1 El Ministro
El Ministro es la autoridad central competente para diversas decisiones en virtud de la legislación minera, incluida la concesión de licencias de exploración y producción, las decisiones sobre planes de producción y el establecimiento de requisitos en materia de seguridad, solvencia financiera y desmantelamiento.
El Ministro también decide sobre la aprobación de los planes de producción y de desmantelamiento. Estas decisiones deben tener en cuenta los intereses pertinentes en materia de seguridad, medio ambiente y planificación.
4.2 SodM
La Supervisión Estatal de Minas (Staatstoezicht op de Mijnen, SodM) supervisa el cumplimiento de la normativa minera y asesora al Ministro. La función legal del Inspector General de Minas se establece en el artículo 127 de la Ley de Minería.
La función de supervisión abarca, entre otros aspectos, la seguridad, la salud, el medio ambiente y la conducta responsable en las actividades mineras. La designación de los supervisores se regula en el artículo 131 de la Ley de Minería. El Inspector General de Minas tiene la facultad de imponer una orden administrativa para hacer cumplir las obligaciones derivadas de la Ley de Minería, con sujeción a las excepciones establecidas en el artículo 132 de dicha ley.
La función de supervisión debe distinguirse de las facultades decisorias del Ministro. El Ministerio de Asuntos Exteriores asesora y supervisa; el Ministro otorga licencias, concede aprobaciones y puede imponer condiciones. La afirmación de que el Ministerio de Asuntos Exteriores tiene potestad independiente para detener cualquier actividad minera es demasiado general, a menos que esté vinculada a una facultad legal específica.
4.3 El Consejo Minero, TNO y las autoridades regionales
Diversos organismos pueden asesorar en la toma de decisiones relativas a los planes de producción. El Consejo Minero (Mijnraad), SodM, la Organización Neerlandesa para la Investigación Científica Aplicada (TNO) y las autoridades regionales aportan información desde sus respectivos campos de especialización en geología, tecnología, seguridad, consecuencias para el medio ambiente y los intereses de los residentes locales.
El artículo 16 de la Ley de Minería es pertinente en lo que respecta a la participación de las autoridades regionales. Su asesoramiento no sustituye la decisión del Ministro, pero debe tenerse en cuenta al elaborar y fundamentar la decisión final.
4.4 EBN
EBN (Energie Beheer Nederland) es una empresa estatal que participa en la exploración y producción de reservas de petróleo y gas neerlandesas. La participación de EBN se basa en una estructura de participación de derecho privado y debe distinguirse de la concesión de licencias de derecho público.
Esta participación conlleva una división del riesgo financiero entre las empresas privadas y el Estado. Por consiguiente, EBN no es una autoridad supervisora ni un organismo administrativo de concesión de licencias. No obstante, la posición de EBN en el derecho civil puede ser relevante en materia de responsabilidad. En el caso ECLI:NL:HR:2019:1278, el Tribunal Supremo dictaminó que, en su relación específica con NAM, EBN debía considerarse un operador en el sentido del artículo 6:177 del Código Civil neerlandés.
4.5 El IMG
El Instituto de Daños Mineros de Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) es responsable de la resolución administrativa de ciertos tipos de daños mineros en Groningen. La base legal para la creación, independencia y funciones del IMG es el artículo 2 de la Ley Provisional de Daños Mineros de Groningen (Tijdelijke wet Groningen, TwG).
5. Licencias y planificación
5.1 La licencia de exploración
La licencia de exploración otorga al titular el derecho a investigar la presencia de minerales dentro de un área designada, por ejemplo, mediante estudios sísmicos y perforaciones de prueba. La licencia se define por la actividad, el mineral, el área y la duración.
Al evaluar la solicitud, se consideran la experiencia técnica, la capacidad financiera y la forma de ejecución prevista. La licencia no otorga automáticamente el derecho a producir. Se requiere una licencia de producción independiente para la producción propiamente dicha, y generalmente también se debe presentar un plan de producción.
5.2 La licencia de producción
La licencia de producción regula la facultad de extraer minerales en un área y bajo condiciones específicas. Es importante distinguirla del plan de producción: la licencia confiere el derecho a producir, mientras que el plan de producción describe cómo se llevará a cabo la producción y qué consecuencias se prevén.
Esto significa que, para su implementación efectiva, el titular de la licencia no solo debe poseer la licencia correcta, sino que también debe cumplir con los requisitos de planificación y aprobación que se aplican a la actividad de producción específica.
5.3 El plan de producción
El titular de la licencia debe llevar a cabo la producción de acuerdo con un plan de producción. La base legal para ello es el artículo 34 de la Ley de Minería.
El plan de producción describe, entre otras cosas, la cantidad prevista de minerales presentes, la duración y la forma de producción, la producción anual, los movimientos de tierra y los riesgos para los residentes locales, los edificios y la infraestructura. El artículo 35 de la Ley de Minería exige, además, una descripción de las medidas para prevenir los daños causados por los movimientos de tierra y, cuando corresponda, una evaluación de riesgos.
El Ministro podrá denegar total o parcialmente la aprobación del plan de producción cuando la actividad sea inaceptable desde el punto de vista de la seguridad o la prevención de daños, cuando así lo exija la gestión planificada de los recursos naturales o cuando se produzcan efectos adversos sobre el medio ambiente o la naturaleza. Estos criterios se derivan del artículo 36 de la Ley de Minería. El Ministro también podrá otorgar la aprobación sujeta a restricciones o condiciones.
La experiencia en Groningen ha incrementado la atención a la seguridad y a los intereses de los residentes locales. Esta atención se materializa legalmente mediante las facultades que otorga la ley para denegar permisos o imponer condiciones. Sin embargo, su significado preciso debe determinarse siempre en función del criterio legal aplicable, la decisión específica y su justificación.
El artículo 30 del Decreto de Minería se refiere a la medición de movimientos de terreno. El operador debe realizar mediciones conforme a un plan de medición, el cual requiere la aprobación del Ministro y abarca el período de producción más los treinta años siguientes. Durante los primeros cinco años posteriores al cese de la producción, también se aplica la obligación de realizar una actualización anual.
5.4 La licencia de almacenamiento
Se aplica un régimen de almacenamiento independiente al depósito subterráneo de sustancias, como gas natural, CO₂ y, potencialmente, hidrógeno. La licencia de almacenamiento tiene su propio perfil de riesgo. La evaluación se centra en la idoneidad e integridad de la estructura de almacenamiento, la seguridad de los pozos e instalaciones, el monitoreo y la presentación de informes, las medidas en caso de fuga, la seguridad financiera y las obligaciones posteriores al cierre del sitio.
El artículo 46 de la Ley de Minería es pertinente a la garantía financiera en relación con los daños causados por movimientos del terreno. El Ministro podrá exigir garantías por los daños que razonablemente se prevea que resulten del movimiento de la superficie terrestre. Esta disposición se aplica igualmente a la exploración y producción de energía geotérmica y al almacenamiento de sustancias.
Además, al almacenamiento de CO₂ se le aplican requisitos específicos del marco europeo y de las normativas nacionales de transposición. La información disponible no proporciona una base completa para una declaración general sobre el momento en que la responsabilidad por el CO₂ almacenado se transfiere al Estado; esta cuestión debe evaluarse en función de las disposiciones específicas de la captura y almacenamiento de carbono (CCS) y de la decisión particular de concesión de licencias y cierre.
En lo que respecta al almacenamiento de hidrógeno, las fuentes disponibles no demuestran que el régimen de licencias de almacenamiento vigente sea, por sí solo, totalmente adecuado.
6. Supervisión y cumplimiento
La supervisión de las actividades mineras tiene como objetivo garantizar el cumplimiento de los requisitos legales y las condiciones asociadas a las licencias y los planes. SodM desempeña un papel central de supervisión y asesoramiento en este sentido.
La Ley de Minería también contiene obligaciones preventivas específicas. El artículo 3 del Decreto de Minería establece que deben adoptarse medidas para prevenir daños durante la realización de actividades mineras. En caso de que exista una amenaza de daños graves o estos se hayan producido, se debe informar de inmediato al Inspector General de Minas.
El estado técnico de las instalaciones mineras también puede generar obligaciones de notificación y remediación. El artículo 54 del Decreto de Minería exige al operador que notifique de inmediato cuando la resistencia o estabilidad de una instalación minera se vea afectada o corra el riesgo de verse afectada. En el caso de las instalaciones de producción, también deben adoptarse de inmediato las medidas correctivas pertinentes.
La ejecución administrativa debe distinguirse de la supervisión y el asesoramiento. El artículo 132 de la Ley de Minería otorga al Inspector General de Minas la facultad de imponer una orden de ejecución administrativa por las obligaciones allí enumeradas. La aplicación específica de un instrumento de ejecución debe estar siempre vinculada a la norma que se ha infringido, al fundamento jurídico de la facultad y a las circunstancias del caso.
7. Responsabilidad por daños mineros
7.1 Responsabilidad objetiva general
El Código Civil neerlandés contempla un régimen especial de responsabilidad objetiva por los daños derivados de la explotación de una instalación minera. El artículo 6:177 del Código Civil establece que el operador es responsable de los daños causados por la fuga de minerales como consecuencia de la falta de control de las fuerzas naturales subterráneas, así como de los daños causados por los movimientos del terreno derivados de la construcción o la explotación de la instalación minera.
Esta responsabilidad no depende de la culpa. Por lo tanto, el operador puede ser responsable cuando los daños sean causados por movimientos del terreno, incluso si no se demuestra ninguna conducta culpable. Esta norma se aplica, en principio, a las actividades mineras en todos los Países Bajos y no se limita a Groningen.
El artículo 6:177 del Código Civil también contiene normas sobre la capacidad del “operador” y sobre el suministro de información. El operador debe, previa solicitud, proporcionar información sobre la operación, la estructura del subsuelo y los movimientos del terreno cuando dicha información sea necesaria para evaluar si una defensa está bien fundada. En caso de haber varios operadores, puede aplicarse la responsabilidad solidaria.
En la sentencia ECLI:NL:HR:2019:1278, el Tribunal Supremo sostuvo que la naturaleza y la finalidad de este régimen de responsabilidad objetiva justifican una amplia atribución de daños. Esto no significa que todo daño se incluya automáticamente en el artículo 6:177 del Código Civil: siempre debe existir una relación causal entre el daño y el movimiento del terreno resultante de la construcción u operación de la instalación minera.
7.2 La presunción probatoria para Groningen
Se aplica una presunción probatoria especial a los daños relacionados con la extracción de gas del yacimiento de Groningen y de ciertos depósitos de gas. El artículo 6:177a del Código Civil establece que, en caso de daños materiales a edificios y estructuras que, por su naturaleza, puedan atribuirse razonablemente a movimientos del terreno derivados de la construcción o el funcionamiento de la instalación minera, se presume que dichos daños fueron causados por la instalación minera.
La presunción se aplica cuando el daño, por su apariencia externa, podría razonablemente haber sido causado por un movimiento del terreno. Por lo tanto, la parte perjudicada no necesita probar la causalidad completa en la etapa de determinación de si se aplica la presunción. El alcance geográfico de la presunción se regula además en el artículo 10oa del Decreto sobre la Ley Provisional de Daños a la Minería de Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
En el caso ECLI:NL:HR:2019:1278, el Tribunal Supremo dictaminó que el operador solo refuta con éxito la presunción si prueba, lo que incluye demostrar que es suficientemente plausible, que el daño no fue causado por la construcción u operación de la instalación minera. No basta con simplemente generar dudas sobre la causa. Cuando persiste la incertidumbre sobre si el daño fue causado por la instalación minera, el operador asume el riesgo derivado de dicha incertidumbre.
7.3 Causalidad y pruebas de refutación
Los daños en la minería suelen presentar diversos patrones y pueden tener múltiples causas. Además del movimiento del terreno, factores como el asentamiento, problemas en los cimientos, defectos de construcción, antigüedad, mantenimiento diferido o renovaciones pueden influir. Por lo tanto, el operador debe ir más allá de simplemente señalar una causa alternativa: debe demostrar de forma suficientemente plausible que dicha causa produjo el daño y que este se habría producido incluso sin movimiento del terreno.
La jurisprudencia reciente presta especial atención a la distinción entre probabilidad predictiva y probabilidad explicativa. La probabilidad predictiva indica la probabilidad de que un temblor determinado cause daños; por sí sola, no responde a la pregunta de qué causó los daños, una cuestión que ya se ha determinado. El Tribunal de Apelación de Arnhem-Leeuwarden analizó esta distinción en detalle en los casos ECLI:NL:GHARL:2025:3971 y ECLI:NL:GHARL:2026:295. Cuando no se pueden descartar los daños causados por un terremoto, deben considerarse suficientemente plausibles las causas alternativas.
El resultado depende en gran medida de las circunstancias específicas. En ECLI:NL:RBNNE:2020:3553, el tribunal de distrito sostuvo que la presunción era aplicable, pero dictaminó, basándose en un informe pericial, que había sido refutada en parte de los daños. En ECLI:NL:RBNNE:2024:308, la presunción respecto de los daños a dependencias y sótanos de estiércol aún no había sido refutada, y se consideró necesaria una investigación pericial adicional. En ECLI:NL:RBNNE:2025:675, el tribunal de distrito llegó a una resolución provisional similar con respecto a los daños a una casa de campo.
También son posibles resultados opuestos. En el caso ECLI:NL:RBNNE:2024:1780, el tribunal de distrito consideró suficientemente plausible, tras un informe pericial, que los daños se debieran exclusivamente a causas estructurales y que se hubieran producido incluso sin terremotos; por lo tanto, se refutó la presunción. Estas sentencias demuestran que el resultado depende de la naturaleza de los daños, la calidad de los informes periciales, la información disponible sobre el estado del edificio y la plausibilidad de causas alternativas.
7.4 Disminución del valor, pérdida del disfrute de la vida y daños no materiales
En ECLI:NL:HR:2019:1278, el Tribunal Supremo dictaminó que la disminución del valor resultante del riesgo de futuros movimientos del terreno puede constituir un daño, pero que su alcance solo puede evaluarse una vez alcanzada una situación geofísicamente suficientemente estable. Es posible un pago anticipado cuando exista una probabilidad suficientemente alta de que finalmente se produzcan daños. En ECLI:NL:GHARL:2024:3857, este principio se aplicó a las reclamaciones de indemnización por disminución del valor.
La pérdida del disfrute de la vida puede constituir un daño pecuniario. En ECLI:NL:HR:2019:1278, la Corte Suprema sostuvo que dicho daño debe estimarse cuando los hechos demuestran que se ha perdido el disfrute de la vida, pero no se puede determinar con precisión su alcance exacto. En ECLI:NL:HR:2021:1534, se aclaró que los daños materiales a una vivienda pueden elevar el nivel de molestias e inconvenientes por encima del umbral requerido; el tribunal debe evaluar la naturaleza, la gravedad y la duración de las molestias.
Se aplica un estándar distinto a los daños no materiales. El artículo 6:95 del Código Civil establece que los daños legales consisten en pérdidas pecuniarias y otros perjuicios, en la medida en que la ley otorgue el derecho a indemnización por ellos. La valoración de los daños no materiales en casos de daños mineros se realiza con referencia al artículo 6:106 del Código Civil. En ECLI:NL:HR:2019:1278, el Tribunal Supremo subrayó que la mera residencia en la zona afectada por el terremoto, junto con una declaración personal, no es automáticamente suficiente. En ECLI:NL:HR:2021:1534, se aceptó que, en caso de daños físicos reiterados a una vivienda, puede presumirse una vulneración de los intereses personales cuando las consecuencias adversas sean suficientemente evidentes.
8. Acuerdo de indemnización por daños y perjuicios por parte de IMG
8.1 Tarea y puesto
La IMG es un organismo administrativo independiente que decide sobre las solicitudes de indemnización por determinados tipos de daños mineros, independientemente del operador. El artículo 2 de la Ley de Transacciones Mineras (TwG) establece que la IMG ejerce sus funciones y competencias de forma independiente. La IMG puede tramitar las solicitudes, determinar el derecho a la indemnización y su cuantía, y, si el solicitante así lo desea y el daño lo justifica, llevar a cabo medidas correctivas en especie.
El IMG no tiene jurisdicción sobre todas las reclamaciones por daños y perjuicios. El artículo 2 de la TwG contempla excepciones, entre otras, para los daños que ya son objeto de un procedimiento civil en curso o sobre los que los tribunales civiles ya han dictado sentencia. Por consiguiente, la relación entre la vía administrativa del IMG y los procedimientos civiles debe evaluarse caso por caso.
8.2 Aplicación y procesamiento
Según el Procedimiento y Método de Trabajo del Instituto de Daños Mineros de Groningen 2022, la solicitud se presenta electrónicamente. La solicitud incluye, entre otros datos, una descripción de los daños, una indicación de la causa, información sobre el edificio y, cuando corresponda, una declaración de que la reclamación contra el operador se transfiere al Estado.
El IMG confirma la recepción e informa al solicitante sobre el procedimiento y el plazo previsto para la decisión. En caso de solicitud incompleta, el IMG podrá solicitar información adicional, otorgando generalmente al solicitante dos semanas para ello. Si la solicitud no contiene información suficiente, el IMG podrá decidir no tramitarla.
Conforme al artículo 10 de la Ley de Transacciones Internas (TwG), el procedimiento y el método de trabajo del IMG deben tener como principio rector una generosa indemnización por daños y perjuicios. Los plazos de decisión se establecen en el artículo 13 de la TwG. En principio, el IMG decide en un plazo de ocho semanas cuando no se requiere un informe pericial, y en un plazo de doce semanas a partir de la recepción del dictamen pericial cuando se ha contratado a un perito.
En caso de daños materiales, el IMG podrá designar a un perito, quien investigará la naturaleza y el alcance de los daños, la aplicabilidad de la presunción probatoria, el método y el monto de la indemnización, y cualquier motivo para no indemnizar los daños o indemnizarlos solo parcialmente. El solicitante tendrá la oportunidad de comentar el dictamen del perito y, si fuera necesario, el IMG podrá solicitar asesoramiento adicional o una segunda opinión.
El plan también contiene una disposición específica sobre causas alternativas repetidas y mutuamente contradictorias: la presunción probatoria no se considera refutada cuando sucesivas opiniones de expertos identifican cada una una causa exclusiva diferente, salvo que nuevos conocimientos científicos justifiquen una conclusión diferente.
La IMG indemniza los daños, en principio, mediante el pago de una suma de dinero. En determinadas circunstancias, los daños también pueden indemnizarse en especie, en cuyo caso el solicitante puede elegir entre la reparación realizada por un contratista contratado por la IMG o por su propio contratista.
8.3 Situaciones de grave peligro
Una situación de grave peligro requiere una intervención urgente y específica. Cualquier persona puede denunciarla. Se define como una situación en la que el estado estructural de un edificio o estructura representa un grave peligro para la salud o la seguridad de las personas.
Tras recibir un informe, el IMG se pone en contacto con la persona afectada lo antes posible y, en principio, inspecciona la situación en un plazo de 48 horas, para lo cual recurre a un experto independiente. Si no se constata una situación de riesgo grave, el IMG lo comunica, indicando los motivos. En caso de existir dicha situación, se analizan las medidas necesarias y se tramita el procedimiento de indemnización con carácter prioritario.
9. Eliminación gradual de la extracción de gas y la política de yacimientos pequeños
La interrupción de la extracción de gas en el yacimiento de Groningen ha tenido un impacto duradero en la política minera en general. Desde entonces, la evaluación de la extracción de gas abarca no solo la viabilidad técnica y económica de la producción, sino también las consecuencias para la seguridad, el medio ambiente y el interés público.
El sistema de licencias sigue vigente para los pequeños yacimientos fuera de Groningen. Se observa una clara tendencia a priorizar los intereses de los residentes locales y la compatibilidad de la producción con los objetivos energéticos y climáticos. El significado jurídico preciso de esto depende de la legislación aplicable, las normas políticas y la decisión específica en cuestión.
Para los titulares de licencias, esta situación implica que los planes de producción existentes y cualquier continuación prevista de la misma deben justificarse minuciosamente. Es fundamental que se presenten con transparencia los movimientos de terreno previstos, los riesgos para la seguridad, las consecuencias ambientales y los efectos en la zona circundante. La evaluación sigue estando sujeta a los criterios legales establecidos en los artículos 35 y 36 de la Ley de Minería.
10. Nuevos usos del subsuelo
10.1 Energía geotérmica
La energía geotérmica se rige por la legislación minera. Esta actividad tiene un perfil técnico y económico diferente al de la extracción de petróleo y gas, pero también conlleva riesgos que hacen necesaria la concesión de licencias y la supervisión.
En los proyectos geotérmicos , la integridad de los pozos, la idoneidad del subsuelo, la gestión de la presión y la temperatura, y la posible sismicidad inducida son factores relevantes. El monitoreo, la seguridad financiera y el desmantelamiento también deben considerarse en la estrategia de licenciamiento desde el principio. El artículo 46 de la Ley de Minería establece que el régimen de garantía financiera por daños causados por movimientos del terreno es aplicable a la exploración y producción de energía geotérmica.
La evaluación legal de un proyecto geotérmico no puede basarse simplemente en los principios aplicables a la extracción de hidrocarburos. Las características específicas de la actividad determinan qué riesgos deben examinarse y qué requisitos son necesarios.
10.2 Almacenamiento subterráneo de CO₂
El almacenamiento subterráneo de CO₂ en yacimientos de gas agotados se rige por la legislación minera y la normativa europea sobre almacenamiento geológico. Los principales aspectos legales a considerar son la selección y caracterización del emplazamiento de almacenamiento, la monitorización del complejo, las medidas en caso de fuga, la garantía financiera, el cierre del emplazamiento y las responsabilidades posteriores al cierre.
El artículo 46 de la Ley de Minería es relevante para la seguridad financiera. El artículo 29j del Decreto de Minería es relevante, además, para la inyección permanente de CO₂. Las normas precisas sobre la transferencia de responsabilidad deben estar vinculadas a las disposiciones aplicables de la captura y almacenamiento de carbono (CCS) y al régimen específico de cierre y monitoreo correspondiente.
10.3 Almacenamiento de hidrógeno
El almacenamiento de hidrógeno en cavernas subterráneas de sal está cobrando importancia en la transición energética . Esta actividad está vinculada a las normas vigentes sobre almacenamiento, seguridad, monitorización e instalaciones mineras, pero las propiedades técnicas del hidrógeno plantean aspectos que requieren especial atención.
Entre las consideraciones pertinentes se incluyen la integridad de la caverna, los riesgos de presión y seguridad, las fugas, la monitorización, las medidas correctivas, la responsabilidad y el desmantelamiento. La información disponible no confirma que el régimen de licencias de almacenamiento vigente sea totalmente adecuado sin adaptaciones adicionales. Por lo tanto, la aplicabilidad del marco actual debe evaluarse caso por caso.
11. Desmantelamiento, cierre y seguridad financiera
11.1 Retirada y cierre
Una vez finalizada la actividad minera, surgen obligaciones relativas al cierre, desmantelamiento y, en su caso, al mantenimiento posterior. El titular de la licencia debe notificar en un plazo de cuatro semanas que una instalación minera ha sido clausurada. Posteriormente, la instalación debe ser desmantelada y se debe presentar un plan de desmantelamiento en el plazo de un año. Estas obligaciones se derivan del artículo 44 de la Ley de Minería.
El plan de desmantelamiento requiere la aprobación del Ministro. Dicha aprobación puede otorgarse sujeta a restricciones y condiciones, de conformidad con el artículo 44a de la Ley de Minería. Cuando la reutilización o el desmantelamiento conjunto resulten eficientes, el Ministro podrá conceder una exención temporal de la obligación de presentar un plan de desmantelamiento o de desmantelar la instalación de inmediato. Esto se rige por el artículo 44b de la Ley de Minería.
El titular de la licencia deberá desmantelar la instalación minera de conformidad con el plan de desmantelamiento aprobado y las condiciones adjuntas. Una vez finalizado el desmantelamiento, deberá presentar un informe. Estas obligaciones se derivan del artículo 44c de la Ley de Minería.
La solicitud de aprobación de un plan de desmantelamiento debe describir la ubicación y función de la instalación, el método de remoción, los costos, el estado en que quedará la parte subterránea, la disposición de los materiales, las medidas para prevenir la contaminación del agua y cualquier reutilización prevista. Esto se desprende del artículo 62 del Decreto de Minería.
11.2 Seguridad financiera
El Ministro podrá exigir una garantía financiera para cubrir los costos de desmantelamiento de una instalación minera. El fundamento para ello es el artículo 47 de la Ley de Minería. Dicha garantía deberá constituirse a partir de la fecha que fije el Ministro, por un monto determinado por este y de la forma que el Ministro considere adecuada. El cumplimiento podrá exigirse mediante el pago periódico de una multa.
Se aplica un régimen diferente a los cables y tuberías. El artículo 48 de la Ley de Minería permite exigir garantías para que se dejen en condiciones limpias y seguras, o para su retirada.
La garantía financiera tiene como objetivo evitar que los costos de desmantelamiento y mantenimiento posterior recaigan sobre la comunidad cuando el titular de la licencia ya no pueda cumplir con sus obligaciones. Al evaluar la garantía requerida, el esquema aplicable y la decisión específica en cuestión deben ser determinantes; las afirmaciones generales sobre la situación financiera de las empresas matrices deben estar vinculadas a dicho marco y justificadas con mayor detalle.
12. Consideraciones sobre derechos humanos
La dimensión de derechos humanos del derecho minero no es relevante en todos los casos de concesión de licencias o daños, pero puede adquirir importancia en casos de daños graves a la propiedad, restricciones prolongadas en el uso de la propiedad y protección jurídica inadecuada.
El artículo 1 del Protocolo n.º 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) protege los bienes existentes y, en determinadas condiciones, también los derechos de propiedad respecto de los cuales exista una expectativa legítima. Los daños ambientales pueden destruir, deteriorar o disminuir el valor de los bienes. El Estado puede ser responsable de ello cuando las consecuencias adversas resulten de una actividad ambientalmente perjudicial de una empresa pública o del incumplimiento por parte del Estado de su obligación de proteger la propiedad.
La protección del medio ambiente es un interés público legítimo, pero la protección de la propiedad también requiere garantías procesales. Las controversias sobre la propiedad y las indemnizaciones deben ser objeto de un examen genuino y justo por parte de los tribunales nacionales. Esto está relacionado con la importancia de un procedimiento de indemnización eficaz y de decisiones debidamente fundamentadas.
En la sentencia ECLI:CE:ECHR:2026:0602JUD001844023, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos subrayó que, al invocar el artículo 1 del Protocolo n.º 1, debe examinarse si existe un equilibrio justo entre el interés general y el derecho a la propiedad, incluyendo si la persona afectada soporta una carga desproporcionada como consecuencia de un acto u omisión del Estado. Esta sentencia establece un marco general de proporcionalidad, pero no incluye una evaluación específica de la legislación minera neerlandesa.
En ECLI:CE:ECHR:2026:0716JUD002009218, el Tribunal distingue las tres normas del artículo 1 del Protocolo n.º 1: el derecho al disfrute pacífico de la propiedad, la privación de la propiedad y el control del uso de la propiedad. Este marco puede ser útil para caracterizar una injerencia relacionada con la minería en la propiedad antes de evaluar la proporcionalidad y la indemnización.
El artículo 6 del CEDH puede aplicarse a los procedimientos civiles relativos a daños y perjuicios. En el caso de los daños causados por la minería, esto significa que no solo es relevante el contenido del plan de indemnización, sino también el acceso práctico a una evaluación judicial independiente y efectiva.
Estas fuentes del CEDH no constituyen un fundamento neerlandés independiente de responsabilidad por daños mineros. Sin embargo, pueden servir de guía para evaluar la proporcionalidad, la protección de la propiedad y la garantía jurídica procesal.
13. Puntos prácticos a tener en cuenta
Al evaluar un archivo de minería, las siguientes preguntas revisten especial importancia:
- ¿Qué actividad se está llevando a cabo: exploración, producción, almacenamiento, energía geotérmica u otro uso del subsuelo?
- ¿Qué licencia se requiere según la legislación minera?
- ¿También se requiere un permiso ambiental y de planificación, un permiso de naturaleza o una evaluación de impacto ambiental?
- ¿Se requiere un plan de producción, un plan de almacenamiento, un plan de medición o un plan de desmantelamiento?
- ¿Qué autoridad toma la decisión y qué autoridades brindan asesoramiento?
- ¿Qué obligaciones de seguridad, seguimiento e información se aplican?
- ¿Qué garantías financieras deben proporcionarse?
- ¿Qué régimen de responsabilidad objetiva se aplica en caso de daños?
- ¿Los daños están dentro de la jurisdicción del IMG?
- ¿Qué recurso administrativo o civil está disponible?
- ¿Qué obligaciones siguen vigentes una vez finalizada la actividad?
- ¿Están actualizadas la legislación, las políticas y la jurisprudencia pertinentes?
En los casos de daños, también deben hacerse las siguientes distinciones. Primero, debe determinarse si existe un daño físico que, por su naturaleza, se encuentre dentro de la presunción probatoria del artículo 6:177a del Código Civil. Luego, debe evaluarse si el operador ha refutado suficientemente dicha presunción. A este respecto, una referencia general a una causa alternativa, o una baja probabilidad predictiva, resulta insuficiente si no se aclara por qué dicha causa alternativa explica realmente el daño.
14. Conclusión
La legislación minera holandesa ha evolucionado desde un marco principalmente destinado a facilitar la extracción hasta un sistema regulatorio más amplio en el que convergen la seguridad, la indemnización por daños, la protección del medio ambiente, el interés público y la transición energética.
La Ley de Minería sigue siendo el pilar del sistema nacional. El requisito de licencia, el plan de producción, el régimen de almacenamiento, la supervisión, el desmantelamiento y la seguridad financiera están interrelacionados. Asimismo, la Ley de Minería debe aplicarse conjuntamente con la Ley de Medio Ambiente y Planificación y la legislación europea.
En lo que respecta a los daños mineros, es fundamental distinguir entre la responsabilidad objetiva civil y la indemnización administrativa por daños a cargo de la IMG. El artículo 6:177 del Código Civil establece el fundamento general de la responsabilidad objetiva; el artículo 6:177a del mismo código contiene la presunción probatoria especial para los daños relacionados con el yacimiento de Groningen y los depósitos de gas allí mencionados. Su aplicación depende de la naturaleza del daño, su ubicación y las pruebas disponibles.
La jurisprudencia demuestra que la valoración de las pruebas depende en gran medida de las circunstancias específicas de cada caso. Un informe pericial no solo debe identificar una causa alternativa, sino también explicar con suficiente claridad por qué el daño no fue causado, ni agravado, por un movimiento del terreno. En particular, en casos de daños compuestos, daños por asentamiento y edificios con particularidades estructurales, suele ser necesaria una investigación pericial adicional.
La atención jurídica también se centra en la fase posterior al cese de la producción y en los nuevos usos del subsuelo. Para la energía geotérmica, el almacenamiento de CO₂ y el almacenamiento de hidrógeno, la concesión de licencias, la seguridad, la monitorización, la responsabilidad y la solvencia financiera son factores decisivos.
Preguntas frecuentes
¿Qué regula exactamente la Ley de Minería?
La Ley de Minería (Mijnbouwwet) regula la exploración, extracción y almacenamiento de minerales, energía geotérmica y otras sustancias en el subsuelo neerlandés. La ley establece las condiciones para la concesión de permisos, las obligaciones durante las operaciones y la normativa aplicable al cierre y desmantelamiento de las instalaciones.
¿Quién es responsable de los daños causados por la minería?
Según el artículo 6:177 del Código Civil neerlandés, el operador de la instalación minera es responsable objetivamente de los daños causados por movimientos del terreno derivados de la construcción o el funcionamiento de la instalación. Esta responsabilidad se aplica en todo el territorio de los Países Bajos y no depende de la culpa.
¿La presunción probatoria solo se aplica en Groningen?
La presunción probatoria especial prevista en el artículo 6:177a del Código Civil neerlandés se refiere a los daños relacionados con el yacimiento de Groningen y los depósitos de gas allí mencionados. Su ámbito geográfico se define con mayor detalle en el Decreto Temporal de Daños a la Minería de Groningen (Besluit Tijdelijke wet Groningen).
¿Qué papel desempeña el IMG en las reclamaciones por daños y perjuicios?
El Instituto de Daños Mineros de Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen, IMG) es un organismo administrativo independiente que decide de forma autónoma sobre las reclamaciones de indemnización por determinados tipos de daños mineros en Groningen. El IMG puede indemnizar los daños con dinero o en especie y tramita las reclamaciones siguiendo un procedimiento establecido con plazos legales para la resolución de los mismos.
¿Qué permisos se requieren para las actividades mineras?
Según la actividad, se requiere un permiso de exploración, de producción o de almacenamiento, a menudo junto con un plan de producción o de almacenamiento. Además, pueden ser necesarias aprobaciones de planificación ambiental, como un permiso de naturaleza o una evaluación de impacto ambiental.
¿Qué implica la transición energética para el derecho minero?
Como consecuencia de la transición energética, el derecho minero se enfrenta cada vez más a nuevos usos del subsuelo, como la energía geotérmica, el almacenamiento de CO₂ y el almacenamiento de hidrógeno. Estas aplicaciones se rigen por el marco jurídico minero vigente, pero a menudo requieren una evaluación de riesgos específica en materia de seguridad, vigilancia y garantías financieras.
