La multa administrativa en los Países Bajos

Un organismo regulador neerlandés puede multar a su empresa sin necesidad de acudir a los tribunales. Investiga, decide y envía una factura. La multa es una sanción, por lo que se aplican las garantías de un juicio justo desde la primera pregunta del inspector, pero solo para las empresas que las conocen. Este artículo explica quién multa a quién y por qué, cómo se desarrolla el procedimiento, cómo se fija y se reduce el importe, y qué hacer el día de la multa.

Qué es una multa administrativa

Una multa administrativa es una obligación incondicional de pago, impuesta por una autoridad administrativa como castigo por infringir una norma legal (art. 5:40 Awb). El marco normativo se encuentra en el Título 5.4 de la Ley General de Administración Pública (Awb); cada ley sectorial especifica qué infracciones pueden ser sancionadas con multa y hasta qué importe máximo.

Dos aspectos sorprenden a las empresas internacionales. No intervienen ni fiscales ni jueces: el organismo regulador que realiza la inspección decide si se ha producido una infracción y fija el importe de la sanción. El control judicial se produce posteriormente, solo si se solicita, dentro de plazos breves; si se incumple uno, se impone una multa ilegal.

Punitivo versus reparador: la distinción que lo rige todo

El derecho administrativo neerlandés divide las sanciones en dos (art. 5:2 Awb). Una sanción reparadora (herstelsanctie) pone fin a la infracción, previene su repetición o elimina sus consecuencias; normalmente, se trata de una orden sujeta al pago de una multa ( last onder dwangsom , art. 5:31d Awb). Una sanción punitiva (bestraffende sanctie) causa daño al infractor. La multa administrativa es la sanción punitiva estándar y, como tal, constituye un «cargo penal» en el sentido del art. 6 del CEDH. Se aplican garantías que no se aplican a una orden de reparación.

Los organismos reguladores suelen combinar ambas medidas —una multa por lo sucedido y una orden sobre lo que debe cambiarse— como decisiones separadas con plazos distintos.

Qué reguladores las imponen y sobre qué

Oportunidades de Empleo

• Arbeid vreemdelingen húmedo (Wav) — emplear a un ciudadano extranjero sin el permiso requerido. El término «empleador» es deliberadamente amplio: cualquier persona que tenga trabajo realizado para ella en el curso de una profesión o negocio califica, por lo que un cliente, un empleador de personal de agencia o un contratista principal puede ser multado por el trabajador de otra persona. Los montos están fijados en el Reglamento de Empleo Ilegal (Beleidsregel boeteoplegging Wav): los montos estándar son 6,000 € por trabajador empleado ilegalmente para una persona física y 11 250 € para una persona jurídica o empresa, con incrementos del 50 %, 100 % o 200 % por reincidencia dentro de los cinco años.
• Waadi Tanto el proveedor como el arrendatario pueden ser multados si el proveedor no está debidamente inscrito en el Registro Mercantil como prestamista de mano de obra. Las categorías impositivas oscilan aproximadamente entre 8,000 €, 16,000 € y 32,000 €, según el número de trabajadores.
• Ley de condiciones de trabajo — Salud y seguridad (art. 34 Arbowet), con categorías que van desde unos cientos de euros hasta aproximadamente 13,500 € y una cantidad mucho mayor por no notificar inmediatamente un accidente grave. Se aplican multiplicadores cuando un accidente provoca la muerte o la hospitalización; se aplican reducciones para los pequeños empresarios.
• Tiempo de trabajo y la legislación sobre el salario mínimo.

Patrocinio de inmigración

El IND multa a los patrocinadores reconocidos (erkend referenten) en virtud del art. 55a Vw 2000 por incumplimiento de las obligaciones de informar, mantener registros y actuar con diligencia; por ejemplo, no informar en un plazo de cuatro semanas de que un empleado patrocinado ha dejado la empresa o de que su salario ha caído por debajo del umbral. Las páginas web del IND establecen las obligaciones, no las cantidades; los importes habituales se fijan en el Beleidsregel boeteoplegging Wav. La mayor consecuencia no suele ser la multa, sino la suspensión o la retirada de la condición de patrocinador reconocido, lo que interrumpe el proceso de contratación.

Competencia, supervisión financiera, protección de datos y medio ambiente.

• ACM — derecho de la competencia y del consumidor. Los máximos publicados son de 900,000 € por infracción o, si es mayor, el 1 % de la facturación anual, y hasta el 10 % para cárteles y abuso de posición dominante, llegando al 40 % para infracciones plurianuales, duplicado para infractores reincidentes. La facultad central para imponer multas reside en el art. 12m Instellingswet ACM, que abarca tanto las infracciones sustantivas de la competencia como el incumplimiento de una decisión de compromiso declarada vinculante en virtud del art. 12h Instellingswet ACM, así como el incumplimiento del deber de cooperar con una investigación en virtud del art. 5:20 Awb.
• AFM y DNB — art. 1:80 Wft, con importes fijados por categoría (art. 1:81 Wft): la categoría 2 asciende a aproximadamente 1 millón de euros, la categoría 3 a 4 millones o 5 millones de euros. Existen competencias similares en virtud de la Wwft, la Wtt 2018 y la Pensioenwet.
• Datos personales de la autoridad — art. 83 RGPD: 10 millones de euros o el 2 por ciento de la facturación mundial, y 20 millones de euros o el 4 por ciento, por disposición infringida.
• Medio Ambiente — aunque siguen predominando las órdenes de reparación, existen facultades para imponer multas a los establecimientos considerados de alto riesgo (Seveso) (art. 18.11 Omgevingswet) y a las normas de construcción y mantenimiento (art. 18.12 Omgevingswet).

Las salvaguardias, porque una multa es un cargo penal

• El derecho a guardar silencio y la cautela. Nadie está obligado a responder preguntas con miras a una sanción punitiva, y debe ser informado previamente de ello (art. 5:10a Awb). La División de Jurisdicción Administrativa dictaminó el 27 de junio de 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2115) que la amonestación procede cuando, a juicio objetivo de un observador razonable, el interrogatorio tiene por objeto castigar a la persona, y no responder a la decisión subjetiva del inspector. Las declaraciones tomadas sin amonestación generalmente no pueden utilizarse como prueba.
• La presunción de inocencia. La autoridad debe probar la infracción, y no se podrá imponer ninguna multa en la medida en que no se le pueda atribuir a usted (art. 5:41 Awb).
• El derecho a ser escuchado antes de la decisión (art. 5:53 Awb) y nuevamente en la etapa de objeción (art. 7:2 Awb).
• El derecho a inspeccionar el archivo — los datos en los que se basa la multa, y copias (art. 5:49 Awb). Solicitar por escrito, con anticipación.
• Representación legal en todas las gestiones con la autoridad (art. 2:1 Awb), incluso durante una inspección.
• Interpretación y traducción cuando sea razonablemente necesario para la defensa (art. 5:49 Awb y art. 5:50 Awb) — poco utilizado por las empresas gestionadas por extranjeros.

El procedimiento, paso a paso

Cuando la multa supere los 340 €, se aplicará el procedimiento más severo (art. 5:53 Awb): deberá elaborarse un informe y se le deberá dar la oportunidad de responder. En casos inferiores, ambos pasos podrán omitirse.

El plazo de trece semanas es un plazo de cumplimiento de la orden judicial: excederlo no invalida por sí solo la multa.

Lo que digas durante la inspección se convierte en prueba.

Las multas suelen basarse en declaraciones de gerentes, supervisores y operarios durante la visita, registradas en el informe de inspección y presentadas como hechos probados. Los tribunales neerlandeses otorgan gran valor probatorio a los informes elaborados por supervisores autorizados, y refutar su contenido un año después, basándose en la memoria, rara vez resulta efectivo.

Existe una tensión real. El art. 5:20 de la Ley de Relaciones Laborales obliga a todos a brindar a su supervisor la cooperación que razonablemente pueda exigir: acceso, documentos existentes y registros. Si el interrogatorio tiene como objetivo castigarlo, entra en vigor el art. 5:10a de la misma ley. En la práctica: entregue los documentos que existan independientemente de usted; sea mucho más cuidadoso con las explicaciones narrativas sobre quién decidió qué y quién sabía qué, ya que estas establecen la culpabilidad y la relación laboral de facto. Los empleados interrogados como testigos no están sujetos a ninguna precaución, y lo que digan aún puede usarse en su contra.

¿Cuánto y por qué se reducen las multas?

El límite máximo para cada infracción está fijado por ley (art. 5:46 Awb). La mayoría de los organismos reguladores publican normas sobre la imposición de multas dentro de ese límite (beleidsregels, art. 4:81 Awb), que vinculan a la autoridad pero no eximen de dos obligaciones. Cuando el importe no está fijado por ley, la multa debe ajustarse a la gravedad de la infracción y al grado de culpabilidad; cuando está fijado, debe imponerse una multa menor si las circunstancias especiales la hacen excesiva (art. 5:46 Awb). La autoridad también debe apartarse de su propia política cuando su aplicación resulte desproporcionada (art. 4:84 Awb). El tribunal revisa el importe íntegro y puede fijar la multa por sí mismo. Argumentos que tienen éxito en la práctica:

• Culpabilidad limitada. El 13 de julio de 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1973), la División de Jurisdicción Administrativa consideró irrazonable la política de multas de Wav por no distinguir los grados de culpabilidad y aplicó una escala gradual: intención, negligencia grave, culpabilidad ordinaria, culpabilidad reducida. La multa se redujo de 36,000 € a 18,000 €. En contraposición: el 17 de septiembre de 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4419), la División sostuvo que se espera que las empresas se informen sobre las normas aplicables, incluidas las recientemente modificadas; la ignorancia no exime de responsabilidad.
• Capacidad de pago reducida. Las cuentas anuales y las cifras actuales pueden reducir la multa o facilitar un plan de pagos. Las declaraciones sin contabilidad no son válidas.
• Cooperación y subsanación. La autodenuncia, la rápida resolución de la infracción y la implementación de medidas de cumplimiento son medidas que mitigan el riesgo.
• Duración excesiva del procedimiento. El plazo razonable según el art. 6 del CEDH generalmente comienza con el acto del que se podría inferir razonablemente que seguiría una multa —normalmente la notificación de intención— con aproximadamente dos años como referencia para la objeción y el recurso de primera instancia en conjunto. La División de Jurisdicción Administrativa sigue la línea del CBb y aplica una escala fija: en principio, una reducción del 5 por ciento cuando el retraso es de hasta seis meses y del 10 por ciento cuando es mayor, sujeto a un monto absoluto máximo. El CBb confirmó el 15 de julio de 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:372) que para retrasos de hasta doce meses el límite es de 2,500 €, con mayor margen para la adaptación a partir de ese punto.
• Sin incumplimiento previo. Un historial limpio es un factor atenuante; la reincidencia es el factor agravante más común.

Concurrencia con el enjuiciamiento penal: una vía y ne bis in idem

Muchas conductas que pueden ser sancionadas administrativamente también constituyen delitos penales, y la legislación neerlandesa obliga a elegir entre diferentes vías. No se puede imponer multa alguna por una infracción que ya haya sido sancionada (art. 5:43 Awb), ni cuando se haya iniciado un proceso penal por la misma conducta y el juicio haya comenzado, o cuando se haya dictado una orden de sanción (art. 5:44 Awb).

Cuando la conducta constituye también un delito penal, la autoridad deberá, en principio, remitir el caso al Ministerio Público y solo podrá imponer la multa una vez que este desestime la denuncia o tras trece semanas sin respuesta (art. 5:44 Awb), periodo durante el cual se suspende el plazo para la decisión (art. 5:51 Awb). Si posteriormente un tribunal de apelación ordena el enjuiciamiento, la multa caduca (art. 5:47 Awb).

Directores, empleadores de facto y doble exposición

El infractor es quien comete o participa en la infracción, y el art. 5:1 de la Ley de Responsabilidad Civil Extracontractual (Awb) aplica por analogía las normas penales sobre responsabilidad corporativa. Una persona jurídica puede ser considerada infractora, al igual que quien ordenó la conducta o la dirigió de facto. Por lo tanto, un director o gerente de obra puede ser multado personalmente, además de la empresa, por los mismos hechos. Los supervisores financieros ejercen expresamente esta facultad; la Autoridad Laboral llega a los particulares a través del concepto amplio de empleador.

Para los grupos internacionales, el riesgo es real: un director general neerlandés o un gerente expatriado con permiso de residencia pueden ser mencionados personalmente en una resolución que posteriormente se publique. Es importante defenderse de las multas personales por separado; a menudo, no es conveniente que un mismo abogado represente tanto a la empresa como al particular.

Objeción, apelación y medidas cautelares

• Objeción (bezwaar) Ante la autoridad que impuso la multa, dentro de las seis semanas siguientes a la notificación (art. 6:7 Awb), con derecho a audiencia (art. 7:2 Awb). A menudo es prudente presentar una objeción de retención seguida de motivos suplementarios.
• Apelación (beroep) al tribunal de distrito en un plazo de seis semanas a partir de la decisión sobre la objeción; para la ACM, la AFM y el DNB, el Tribunal de Distrito de Rotterdam.
• Mayor atractivo (hoger beroep) En un plazo de seis semanas, se deberá presentar ante la División de Jurisdicción Administrativa del Consejo de Estado para la Ley de Protección de Datos (WAV, Arbowet, Vreemdelingenwet) y el RGPD, y ante el Tribunal de Apelaciones de Comercio e Industria (CBb) para la supervisión financiera y de mercado.
• Medidas provisionales (voorlopige voorziening) del juez de medidas cautelares cuando hay urgencia (art. 8:81 Awb) — la forma de suspender el pago o la publicación mientras el caso está en curso.

La objeción y la apelación no suspenden la obligación de pago (art. 6:16 Awb), salvo que una ley sectorial disponga lo contrario. El efecto suspensivo no se deriva de la Awb, sino de la legislación sectorial, cuyo ejemplo más claro es el art. 1:105 Wft, aplicable a los mercados financieros. Muchas autoridades conceden una prórroga a petición de la parte contraria; de lo contrario, se puede recurrir a medidas cautelares.

Publicación: generalmente la sanción que más duele

Para muchas empresas, el dinero es suficiente para sobrevivir, pero el comunicado de prensa no. Los supervisores financieros deben publicar las decisiones sobre sanciones (art. 1:97 Wft y art. 1:98 Wft), la ACM publica en virtud del art. 12u Instellingswet ACM, y otras autoridades publican en virtud del deber de divulgación proactiva establecido en la Woo. La División de Jurisdicción Administrativa ha aceptado que la legislación sobre divulgación en general proporciona una base para publicar las decisiones sobre sanciones en su totalidad, incluidos los nombres (ECLI:NL:RVS:2017:3571).

La publicación es en sí misma una decisión apelable independiente, normalmente notificada con un breve período antes de que entre en vigor. Dicho período existe para ser utilizado. Se pueden impugnar las supresiones, ya que deben eliminarse los datos personales y sensibles a la competencia; argumentar un daño desproporcionado en un caso realmente excepcional; argumentar que la publicación debe esperar el resultado cuando la legalidad de la multa esté seriamente en duda. Cada uno requiere medidas cautelares en cuestión de días. Conforme al art. 1:97 Wft, el supervisor debe observar un período de espera de cinco días hábiles después de que se notifique la decisión antes de publicarla, precisamente para que una parte interesada pueda solicitar al juez de medidas cautelares que la detenga; se sigue una práctica similar en materia de divulgación según el Woo.

Períodos de limitación

La facultad de imponer multas caduca cinco años después de la infracción cuando se aplica el procedimiento más severo, y tres años en caso contrario; este plazo se suspende mientras se tramita una objeción o apelación (art. 5:45 Awb). El derecho a cobrar la multa impuesta caduca cinco años después de transcurrido el plazo de pago (art. 4:104 Awb). En caso de infracciones reiteradas, el momento en que se produjo la infracción suele ser determinante, y conviene actuar con prontitud.

Qué hacer el día que llega un inspector

• Solicite identificación y el fundamento legal de la visita; anote la ley que se está aplicando, el nombre del inspector y la hora.
• Pregunte si la visita es de supervisión o tiene como objetivo imponer una sanción, y si se le interrogará como presunto infractor. Solicite una advertencia si se prevé una multa.
• Llame a su abogado antes de las entrevistas importantes. Tiene derecho a asistencia (art. 2:1 Awb), y una breve demora cortés para coordinarla suele ser razonable.
• Designe una persona de contacto. El personal deberá ser cortés, facilitar el acceso a los documentos existentes y remitir a dicha persona cualquier pregunta relacionada con las decisiones, las responsabilidades y los conocimientos pertinentes.
• No obstaculices el proceso y nunca crees documentos, reconstruyas registros ni modifiques nada posteriormente. Toma nota de lo que se preguntó y respondió, y guarda copias de todo lo que se entregó.
• Lea cualquier declaración antes de firmarla, corríjala y nunca firme una declaración en neerlandés que no haya entendido.
• Anota en tu agenda las fechas límite en cuanto llegue algo: el período de espera (zienswijze) y, a continuación, seis semanas después de la decisión.

Law & More asesora a empresas internacionales en Eindhoven y Amsterdam sobre inspecciones, procedimientos de multas y apelaciones. El momento oportuno para solicitar asesoramiento es antes de la audiencia, no después de la decisión. Hay legislación pendiente: la Ley de Litigios Administrativos sobre Máximas y Plazos (Wet stroomlijning bestuurlijke boetemaxima en termijnen) equipararía los máximos administrativos con las categorías de multas del derecho penal del art. 23 Sr, situando las infracciones graves en la sexta categoría, con un máximo de 1,030,000 € o un porcentaje de la facturación anual.